关键词：亚太经济共同体，APEC， 对外经贸政策
1993年11月20日，在首次召开的亚太经济合作组织（英文缩写APEC）领导人非正式会议上，时任美国总统的克林顿提出以APEC为依托，建立亚太经济共同体的设想。这一建议当即遭到亚洲国家的普遍反对，克林顿旋即对其设想进行调整。此后，APEC曾就是否建立共同体问题进行过数次探讨，但终未在成员间形成共识。直至今日，亚太经济一体化进程仍然是本地区领导人所关注的重要问题。2005年在韩国釜山举行的APEC领导人会议提出“走向一个共同体：应对挑战、适应变革”的会议主题。2006年的汉城（今首尔）会议继续将“走向一个可持续发展与繁荣和富有活力的共同体”作为主题。美国还提出建立“亚太自由贸易区”的构想，但并未在APEC成员间达成共识。今天中国的经济实力及对外开放程度与1993年相比已发生了很大变化，因此对于是否要建立“亚太经济共同体”的问题，中国需要从国家根本利益的角度独立看待这一问题，提出自己的主张。APEC历史上就其发展方向进行过怎样的争论，国际政治经济形势又发生了哪些变化，中国又应如何重新审视当今的亚太经济合作进程？本文将对这些问题进行探讨。
一、APEC发展争议与深层解释
1． APEC发展过程中的争议
纵观历史，APEC确实在亚太乃至全球事务中独领风骚，成为许多前沿性议题的推动者和倡导者。在全球事务的层面，1993年的首次APEC领导人非正式会议对乌拉圭回合谈判进程起到了极为关键的催化作用，使之于次年初完成。1996年，APEC率先提出制定全球信息技术协定，并得以实现。2001年“911”事件后，APEC于当年10月在中国上海的领导人非正式会议上深入讨论反恐问题并发表了一项重要声明，是“911”后第一个以国家元首和政府首脑名义共同发表的反恐声明。在区域合作层面，APEC根据亚太地区政治经济的特点，先后提出弥合数字鸿沟，协调粮食、环境、经济与人口增长间的互动关系以及打击腐败等新议题，并制定合作框架。
在国际机制创新层面，APEC最具独创性。国际机制通常指“特定国际关系领域的一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序，行为体的预期以之为核心汇聚在一起”。［1］传统的机制模式所要求的区域经济合作实现方式是制定有严格约束力的组织章程，决策通过内部谈判而达成，并有普遍的约束力。APEC没有走这样一条老路，而是形成了自己独特的运作方式。1994年APEC提出了具有历史意义的“茂物目标”，即APEC中的发达成员和发展中成员承诺将分别于2010年和2020年实现贸易和投资的自由化。次年的大阪领导人非正式会议将贸易投资自由化和经济技术合作确定为APEC合作的“两个轮子”。1996年，APEC进一步确立了它独有的合作方式，这就是时任中国国家主席江泽民在出席当年的领导人非正式会议时高度概括的“APEC方式”，即“承认多样性，强调灵活性、渐进性和开放性；遵循相互尊重、平等互利、协商一致、自主自愿的原则；单边行动与集体行动相结合”。江主席在会议上指出：“在集体制定的共同目标指导下，APEC成员根据各自的不同情况，作出自己的努力。这些原则和做法，照顾了合作伙伴不同的经济发展水平和承受能力，使它们不同的权益和要求得到较好的平衡”。［2］这一方式成为此后指导APEC进程的基本原则，也是APEC在引导区域合作总体方向和探讨建立新型国际关系方面做出的最大贡献。
然而，在APEC发展方向的问题上，始终存在着争论。首先是西雅图会议的“大C小c”之争。1993 年7月，克林顿在日本早稻田大学发表演讲，阐述美国的“新太平洋共同体”构想，其基本内容包括四项：（1）鉴于亚太地区在世界经济中的重要性，美国决定增加对该地区，特别是亚洲的贸易和投资，把亚太地区变为美国对外经济战略的重点。（2）推行其“扇形经济结构”，以美日为中心，逐步向韩国和新加坡等新兴工业国家和地区以及该地区其他发展中成员辐射，进而全面推行美国在亚太地区的经贸战略。（3）在亚洲继续驻军，以确保美国安全战略的实施。（4）推行人权外交，改变亚太地区的人权状况。［3］“新太平洋共同体”是一个融经济、安全和人权为一体的制度化构想，美国并未在APEC中全盘托出，而是先强调了亚太地区经济的一体化进程。为此代言的是以美国学者博格斯滕为主席的APEC知名人士小组。该小组于1993年10月提出了名为《走向亚太经济共同体》的报告，主张APEC要为贸易投资自由化设立时间表，解决关贸总协定（世界贸易组织前身）中难以解决的贸易问题，以此带动全球贸易自由化进程，即APEC要走向一个在全球贸易事务中起到领导作用的经济共同体。［4］美国政府据此在西雅图会议前夕抛出一份成果文件，明确写入要把APEC建成亚太经济共同体（英文为大写C开头的Community）。
此建议遭到中国、韩国及多数东盟成员的反对。他们认为，如果建立这样一个亚太经济共同体，亚洲国家在经济上根本不是美国的谈判对手，必将处于劣势；在政治上难以避免让美国当盟主，进而使之可以大肆推行其新太平洋共同体的构想，这样亚太地区事务的决策将远离民主，而由美国一家说了算。这表明在目前情况下，建立亚太经济共同体的想法，既不反映也不符合亚太地区的现实。［5］面临强大压力，克林顿在西雅图会议的领导人晚宴上不得不转换基调，称美国政府的设想是希望建立一个各成员和睦相处、集中进行经贸合作的“大家庭”（英文为小写c开头的community），暂时搁置了建立亚太经济共同体的动机。但西雅图并不是克林顿亚太战略的终结，美国从未放弃初衷，在此后的若干年中，不断以不同的方式推动APEC走向其设想的亚太经济共同体，只是因遇到这样或那样的阻力而未能如愿。西雅图会议对大家庭的内涵也没给出明确的答案。所谓的大家庭，意味着APEC只是一个经济论坛，还是一个半机制化的区域合作组织，亦或是一个松散的经济共同体？尽管APEC方式的确立在一定程度上回答了这个问题，但由于美国对APEC发展方向的指导思想根深蒂固，而其他成员考虑也各不相同，APEC在自身定性和发展方向上并未形成真正的共识。
1994年在印尼茂物举行的第二次领导人非正式会议上围绕设立贸易投资自由化时间表的争论，是APEC方向之争的再度较量。当年的知名人士小组提出第二份报告，虽然报告明确反对APEC走向欧盟式的内向贸易集团，主张实行开放的地区主义，即APEC的贸易投资自由化成果可在双边互惠基础上给予非APEC成员，但建议所有成员于2020年前实现贸易和投资的自由化。［6］尽管这是一个没有量化的自由化目标，但它一旦为各成员领导人所认可，将至少具有政治上的约束力。以马来西亚为代表的亚洲国家坚决反对这一时间表，强调每个成员都有权选择自己开放市场的方式与速度。美国、澳大利亚等西方国家坚持认为，如果APEC没有一个合作的时间框架将失去动力，最终不会取得任何成果。
双方各持己见，难以达成妥协。分歧的根源仍然是对APEC的未来方向有着不同的考虑，要不要时间表将决定APEC是走向一个自由贸易区还是仅仅推动贸易投资的自由化，是以强制性的条约为执行基础，还是保持以政治共识推动具体合作的作法。因此，要哪一方放弃自己的主张都是相当困难的。在此情况下，印尼总统苏哈托显示了一个老牌政治家的睿智。印尼自身亦不愿设立贸易投资自由化的时限，但处于会议主席位置上的苏哈托避免了走向前台的做法，而是提出设立两个时间表的建议，即APEC中的发达成员和发展中成员分别于2010年和2020年实现贸易投资自由化。这样，既保留了时间表，又给了发展中成员10年的缓冲期，他们可逐步开放市场。会议最终通过了含有这两个时间表的成果文件，这就是APEC历史上著名的“茂物目标”。
最近一次的争论是有关“部门提前自由化”建议的实施，这也是APEC历史上在发展方向问题上最白热化的一次较量，并且到了摊牌的地步。1997年加拿大主持APEC会议期间，为加速推动APEC贸易投资自由化进程，在美国、澳大利亚、新西兰等成员的倡议下，一项名为“部门提前自由化”的建议出炉，其内容是选择环境产品与服务、医疗设备与仪器、汽车、珠宝、玩具等15个与亚太地区经贸发展密切相关的部门先于茂物目标的期限实现自由化目标。15个部门的选择本身就是一个激烈讨价还价的过程，因为任何一个成员都希望将市场开放具备优势的部门纳入进去，将需要保护的部门排除在外。在部门最终确定后，APEC经过了近一年的密集磋商，各成员都派出包含部门专家在内的庞大代表团，对15个部门逐一进行审议，但分歧依然十分明显。矛盾集中的焦点是，主动推动部门提前自由化的成员要尽量淡化甚至扔掉茂物目标的两个不同的时间表而制定统一的新时限，被动参与磋商的成员则坚持要在制定新时限时体现茂物目标中的差别待遇。对于中国而言，还遇到更为特殊的障碍，因为当时中国还不是世界贸易组织的成员，而部门提前自由化建议中的要价已超过中国在入世谈判中的承诺，这种“超世贸”的自由化速度对于当时的中国及其他APEC内尚未入世的成员来讲，显然是不现实的。马来西亚一贯对贸易投资自由化采取保守姿态，而作为当年会议主席却转变了态度，希望促成这项新建议。但因各方之间的矛盾在谈判进入实质阶段后难以调和，最终无法达成协议，会议决定将此建议一揽子提交世界贸易组织讨论，部门提前自由化在APEC内以失败收场。 经济,国际宏观-[飞诺网FENO.CN]
2． APEC争议的深层解释
对于这三次交锋，可以从国际经济学理论的层面进行分析。国际贸易利益在国内不同利益集团之间的分配是不同的，贸易使出口部门福利增加而使进口部门福利减少。因此，由于APEC中不同成员在经济发展阶段上的差异，由此导致在国际竞争力上的差异，发展中成员的多数经济部门在同发达成员竞争的国际贸易中处于劣势，国内贸易保护主义势力往往占上风，从而政府在贸易自由化方面政策的主要表现是趋于保守；而发达成员同发展中成员进行贸易的多数部门中都有很强的竞争力，国内对外扩张主义势力常常占上风，因而政府对外贸易政策的主要倾向是对外扩张。这就使APEC中的发达成员和发展中成员在贸易投资自由化问题上的态度是对立的。［7］
三次交锋在深层次上则体现了APEC成员在是否建立亚太经济共同体这个方向性问题的博弈中最为根本性的利益冲突。政治上，冲突的实质是争夺地区事务主导权的问题，是传统意义上的东西问题，这集中于大C小c的争论之中；经济上，穷国与富国为维护各自的贸易利益对保持或改变现有的游戏规则采取了截然不同的态度，是传统意义上的南北问题，这集中于两个时间表的争论之中；部门提前自由化则是这两对矛盾激化后在贸易谈判中的具体体现。中国政府在这些矛盾冲突中采取了与其他亚洲发展中成员站在一起抵制美澳建议的立场，主要缘于两方面的因素：一是中国当时的政治和经济实力还不足以参与建立区域贸易集团的谈判，被迫卷入必然被动，利益难保。另一因素是APEC以自主自愿、协商一致为基础的运行规则符合当时亚太地区政治经济形势的需要和APEC本身机制发展的实际状况，违背规律强行推进则必然将这一重要区域组织推向停滞甚至解体，这同样是中国政府所不愿看到的
二、中国对外政策的内外部环境变化
历史跨入新的千年后，与加入亚太区域合作进程初期相比较，中国在全球及区域事务中采取的立场需不需要进行重新审视？为此，必须分析中国对外政策面临的内部和外部环境的变化。
从内部环境看，中国经济实力和对外开放程度的变化是明显和巨大的。中国国内生产总值从APEC创始初期1990年的1．85万亿元人民币跃升至2004年的13．6万亿元人民币。中国经济的发展使之越来越成为全球经济贸易循环中的一个组成部分。中国进出口总额从1990年的1 154．4亿美元升至2004年的11 547亿美元，增长了10倍，并且取代日本成为世界第三大贸易国。随着中国加入世界贸易组织，对外开放进一步扩大。1993年，中国的平均关税水平高达37．5%，2001年降至15．3%，根据加入世界贸易组织议定书中的承诺，2007年的关税水平将降至10%，并且要取消全部400种商品的进口配额。在中国的对外开放过程中，APEC地区始终占有极其重要的位置。中国进出口总量的3/4集中于APEC地区。除欧盟外，中国的10大贸易伙伴有9个为APEC成员。中国从APEC成员吸引投资也占中国实际吸引外资总额的70%以上。
从外部环境看，首先是中国与亚太地区主要大国特别是美国的关系保持平稳，在有关地区重大事务的决策中正在形成互惠双赢的格局。今天在审议有关地区经济合作的议题过程中，无论由谁发起，只要符合中国的国家利益，就可以采取灵活积极的态度。
其次是国际贸易格局的变化。世界贸易组织多哈发展谈判未能取得预期的进展，主要谈判方在农产品补贴、服务贸易等议题上陷入僵局。与此同时，次区域及双边贸易安排发展迅速。1993年美国提出建立亚太经济共同体时，亚太地区已形成的次区域贸易安排只有东盟自由贸易区，而在此后的若干年中，北美自由贸易区、东盟加中日韩（10+3）、东盟加中国（10+1）等相继发展起来。据世界银行统计，自20世纪80年代以来区域贸易协定的数量增加了6倍，［8］到2002年底，全球累计共签署了255个区域贸易协定，其中约九成是双边自由贸易协定。许多国家正通过小范围的贸易协定解决全球贸易安排中难以解决的问题。事实上，APEC中的绝大多数成员都是一个或几个双边贸易协定的签署者，APEC已成为一个由诸多次区域和双边贸易协定交织在一起的集合体。这些贸易协定的签署，已经极大地推进了亚太地区的经济一体化进程。因此，越来越多的APEC成员呼吁要对区域内的次区域和双边贸易协定进行整合，以形成整个APEC地区的贸易安排。
再次，也是非常关键的一点，APEC的运作方式遇到了挑战。由中国参与推动创立的APEC方式，在亚太地区大国关系处于整合过程以及区域经济一体化进程刚刚起步的阶段，具有很强的合理性。然而，随着形势的发展，单边自愿方式的局限性也日益显现出来。在APEC方式中，单边行动是贸易投资自由化的基础，但单边行动只涉及各成员自身利益，而集体行动考虑的是所有成员的共同利益。在贸易投资自由化由务虚转入务实之后，涉及各成员共同利益的经济问题越来越多，而APEC中的经济技术合作活动主要依靠集体行动来完成，因而只靠各成员的单边行动就难以有所作为。集体行动的地位上升，预示着 APEC 机制需要发生新的变革，APEC方式必然将在实践中有所调整，不断进行创新和逐渐加以完善。［3］
三、中国参与推动亚太经济一体化进程的益处
APEC机制的调整并非意味着中国要脱离亚洲发展中成员这个重要的政治基础，也并非要摒弃APEC方式，而是要在总体对外政策中增加一种新的选择，改变过去非此即彼的零和游戏规则。APEC方式也仍然具有它的有效性，特别是 APEC合作遇到障碍和困难时，它仍然是化解矛盾寻求出路的最佳手段。我国提出对现有合作方式适时进行调整的基本前提是，APEC在真正意义上如期实现茂物目标对中国是有利的，因此需要调整和完善现有合作机制，使之服务于这个大方向。从制度变迁理论的分析中可以看到，APEC以往的合作模式在某种意义上是经济一体化的低级层次，它尚缺乏一种自我强化、自我激励的发展机制和行动集团，这对于茂物目标的实现是不利的，必须进行调整。更进一步，如果我国主动推动亚太经济的一体化进程，将会在三个方面获得益处：
第一，政治上为协调我国与亚太主要国家的关系提供一个更为广阔的舞台。中美关系尚存矛盾，但如能在亚太区域一体化进程中找到利益的汇合点，将为深化中美关系提供契机。中日关系的死结在于历史问题，而APEC合作集中于经济领域，中日之间合作拥有较大空间，在推动亚太区域经济一体化过程中将有可能为改善中日关系打开一片新的天地。在深化APEC发展进程中，更能团结东盟等发展中成员，维护共同利益。
第二，在经贸上充分利用区域经济一体化的成果，直接服务于中国国内的经济建设。一个更为紧密的APEC合作机制将对各成员具有更强的约束力，每个成员实施的贸易投资自由化步骤将更具有实质意义。由于中国对外开放的程度的不断深化，必然在这种规则明确的博弈中获得好处。此外，地区贸易安排中的争端调解机制将便于我国同地区内的贸易伙伴解决贸易争端，较之以世界贸易组织的程序更能降低成本，提高效率。
第三，对于APEC的发展，中国可起到更为重要的作用。过去若干年，中国在亚太区域合作中扮演的角色是“跟着走”的多，作为推动者的情况寥寥。因为APEC的发展对中国的重要性，在符合中国利益的情况下主动推动，或至少是推动者之一，这将在规划亚太未来版图中有我国自己的声音，而不是别人把生米基本煮成熟饭后让我国最后象征性地参与一下。由于前述APEC在全球及地区事务中的领军作用，我国在区域一体化中采取较为积极的态度，对各类游戏规则的制定亦能体现中国的影响力，这与我国作为一个发展中大国的地位才应该是相衬的。
当然，还要看到推动亚太经济一体化进程可能遇到的挑战。从外部看，亚太地区主要大国就一体化进程尚有不同意见，东盟多数国家对加强APEC的机制化一直持怀疑态度，美国作为亚太经济共同体的始作甬者，目前也难于在贸易投资自由化方面做出大的承诺，［9］日本更是如此。从内部看，中国必须协调好参与世界贸易组织新一轮谈判与推动区域经济一体化之间的关系，避免两者出现矛盾。对中国而言，还要特别处理好中国台北在参与亚太区域一体化进程中的政治敏感问题。但是，这些挑战尚够不成颠覆性的因素，经过磋商与协调是可以克服的。
四、研究结论
在当前情况下，本文认为，建立亚太经济共同体将是中国亚太政策的一个战略选择。尽管实现完全的区域一体化的条件尚不成熟，但如果包括中国在内的区域大国和力量在此问题上逐步形成共识，将世界三大贸易板块中的两块进行重新整合，首先建立一个跨太平洋的自由贸易区，在中短期内还是能够实现的。以此为基石，向一个和谐、共赢的亚太经济共同体迈进，也是有可能的。这样的战略选择，对现在的中国有益，对未来的中国更有好处。
参考文献：
［1］王杰．国际机制论［M］．北京：新华出版社，2002．
［2］江泽民主席在亚太经合组织第四次领导人非正式会议上的讲话［EB/OL］．外交部网站：www．mfa．gov．cn
［3］谷源洋．亚太经合组织的五大关键问题及其思考［EB/OL］．中国社会科学院世界经济与政治研究所网站：www．iwep．org．cn,2004-11-09．
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［5］王嵎生．亲历APEC一个中国高官的体察［M］．北京:世界知识出版社，2000．38．
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［9］Elek, Andrew．The Mid-term Review of the Bogor Goals—Strategic Issues and Options, APEC Study Centre Consortium Meeting, Jeju, May 2005．Soesastro, Hadi, Roadmap to the Asia Pacific Economic Community［R］．APEC Study Centre Consortium Meeting, Jeju, May 2005．
